Quand l’agriculture se réforme

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novembre 2011
La culture de l'évaluation des politiques progresse et la recherche est sollicitée pour contribuer à leur élaboration.
© FRED DUFOUR - AFP

À l’Inra, les économistes vont des champs aux ministères, pour évaluer et prédire les effets des choix politiques.

Améliorer la productivité, assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, garantir la sécurité des approvisionnements à des prix raisonnables. C’est de ces trois impératifs qu’est née la Pac, la Politique agricole commune de la CEE, en 1962. Depuis, la CEE est devenue l’Union européenne et la Pac a dû s’adapter aux changements politiques et économiques du monde. La dernière grande réforme lancée en 2008 doit mener la Pac jusqu’en 2013.

Que va-t-il se passer ensuite ? La Commission européenne y réfléchit. En s’appuyant sur des études et des recherches, parmi lesquelles celles de l’Unité de recherche Structures et marchés agricoles, ressources et territoires (Smart) de l’Inra, à Rennes. « Nos recherches permettent de construire de nouveaux modèles, afin d’évaluer plus justement les impacts des réformes envisagées, explique Alexandre Gohin, économiste dans cette équipe. Les impacts sur les marchés agricoles et les conséquences sur le bien-être des gens en général. » Les enjeux sont énormes.

La fin d’un système

En 1992, la Pac avait déjà pris un virage à 90°. « Jusqu’alors, elle fixait des prix minimums pour les denrées agricoles : lait, céréales, viandes... Ces prix étaient bien supérieurs à ceux du marché mondial. Les agriculteurs produisaient beaucoup trop, certains de vendre à bon prix, d’autant plus que des barrières douanières limitaient les importations ! Le système ne pouvait plus fonctionner, car même les éleveurs ne pouvaient plus acheter les céréales européennes pour nourrir leurs troupeaux. » Une réforme en profondeur est lancé et, progressivement, les prix fixés s’alignent sur les cours mondiaux. Mais pour garantir les revenus des agriculteurs, l’Europe leur verse des subventions, directement, en fonction du nombre d’hectares exploités. « C’est un choix politique, le choix de dire que les agriculteurs sont indispensables aux territoires et qu’il faut préserver cette activité, donc la financer. »

Donner l’argent aux exploitants

Là encore le modèle trouve ses limites. « Dans la plupart des pays, ce sont les propriétaires et non les exploitants qui empochent les aides, en augmentant les loyers... sauf en France, car les loyers sont réglementés. » La future réforme, qui prévoit d’attribuer les subventions en fonction de la diversification et de la protection de la biodiversité risque donc d’amener de nouvelles contraintes, mais pas de nouveaux revenus. « Maintenant, nous devons chiffrer à l’aide de modèles mathématiques, les conséquences des différents scénarios. Par exemple, si les aides sont redéfinies et la réglementation des loyers maintenue, les coûts de production vont augmenter pour satisfaire aux exigences environnementales donc la production agricole risque de diminuer, et cela va avoir des conséquences sur les prix à la consommation. »

L’humain décisif

En grattant un peu, les chiffres laissent vite la place à l’humain, primordial, puisque c’est lui qui prend les décisions. Pour modeler des politiques agricoles applicables, il faut connaître les agriculteurs et anticiper leurs réactions aux changements. C’est ce à quoi s’attèle Pierre Dupraz, lui aussi économiste dans l’UMR Smart, sur le terrain, loin des marchés mondiaux. « Nous nous intéressons aux mesures agroenvironnementales depuis 1995, explique-t-il, peu après qu’elles se soient généralisées dans l’UE. Ce sont généralement des contrats, qui prescrivent le versement de subventions en contrepartie du respect de telle ou telle pratique. » Contrairement aux idées reçues, ce n’est pas seulement l’appât du gain qui motive les agriculteurs. «Certains exploitants prennent ces contrats même si ça leur coûte plus que ce qu’ils reçoivent. Pour d’autres, le contrat avec l’État ne sera qu’un petit coup de pouce décisionnel... cela dépend de la sensibilité environnementale de chacun, et c’est difficile à mesurer ! » Les économistes fouillent discrètement (avec leur accord !) dans la vie des exploitants : aiment-t-ils la chasse, la randonnée ? Sont-ils abonnés à des revues sur la nature ? « C’est plus efficace que de demander directement s’ils accordent de l’importance à l’environnement, car les réponses sont toujours biaisées par un souci de cohérence ou d’autojustification. »

Quelle efficacité ?

Jusqu’en 2006, beaucoup de mesures différentes étaient proposées, à échelle nationale, voire européenne. Diminuer les intrants, entretenir les haies ou augmenter la part des bandes enherbées, chacun choisissait celle qui lui convenait le mieux. « On se heurtait alors à une dispersion des efforts et à un effet de seuil, la plupart des mesures n’étaient pas appliquées sur des surfaces assez grandes, ou pas dans les régions adéquates, car c’est là qu’elles étaient les plus chères à mettre en place. Nous avons donc proposé, et ce principe est partiellement mis en œuvre en Bretagne, (la distribution d’une partie des aides agri-environnementales a été régionalisée) d’annoncer que les contrats ne seraient effectifs qu’à la condition qu’une surface minimale soit atteinte dans la zone ciblée. Cela peut aussi rassurer les futurs contractants sur l’efficacité de leur engagement. » Sous l’impulsion de la Commission européenne, la culture de l’évaluation des politiques progresse et la recherche est sollicitée pour contribuer à leur élaboration, sur des bases scientifiques et éprouvées sur le terrain. « Pour préparer les négociations de la prochaine réforme de la Pac, les membres du cabinet du ministère de l’Agriculture nous ont demandé de leur présenter nos résultats », précise Pierre Dupraz. « Évidemment, nous espérons qu’ils adoptent nos modèles, ajoute Alexandre Gohin, mais au final, ce sont eux qui prennent les décisions. »

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Céline Duguey

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